La réforme de l’inspection de l’éducation nationale au Togo

 

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Source : google images avec légère adaptation.

L’amélioration de la qualité de l’éducation revient comme préoccupation primordiale de tous les pays en voie de développement. Plusieurs facteurs concourent à la qualité de l’éducation : il s’agit de la disponibilité des manuels scolaires, une meilleure formation des enseignants, l’amélioration des infrastructures, la santé et la nutrition des élèves, un partenariat dynamique, un bon fonctionnement des établissements scolaires et une supervision éducative efficace. Si la supervision éducative, qu’on définit comme tous les services ayant pour rôle principal d’inspecter, de contrôler, d’évaluer et /ou de conseiller, d’assister, d’appuyer les enseignants et les établissements scolaires par les visites régulières (cours de G. Carron et A. De Grauwe de l’IIPE, 2004), représente l’un des services clés pour améliorer les performances des écoles, des collèges, des lycées et des enseignants, l'inspecteur de l’éducation nationale se trouve aujourd'hui dans une position intenable. Enfermé dans les normes et usages de l'administration bureaucratique qui le mobilisent sans répit, affilié à une communauté inspectorale marquée par son histoire au service d'un État contrôleur et prescripteur, il est décrié par ceux-là mêmes qui le commandent ou l'évaluent aux niveaux préfectoraux et national pour sa présence insuffisante auprès du directeur des établissements scolaires et des enseignants. Un nouveau cadrage alors de la profession reste à définir au service de l'enseignement primaire et secondaire d'aujourd'hui. Comment les acteurs de l’éducation posent-ils le problème d’inspection nationale ? Les changements intervenus ça et là dans les services d’inspection sont l’occasion de tirer des éléments pertinents pour concevoir un projet d’amélioration et de renforcement de l’inspection scolaire qui demeure de modèle traditionnel au Togo. Nous ne manquerons pas de relever des difficultés inhérentes à une telle réforme de l’inspection de l’éducation nationale. Auparavant, il est indispensable de passer en revue les différents modèles d’inspection scolaire connus.

1 - Présentation des différents modèles d’inspection scolaire en vigueur dans certaines régions du monde

Les recherches récentes ont montré qu'il ne suffisait pas d'injecter plus de ressources (matériel didactique, enseignants, formation d'enseignants, équipements, etc…) dans le système éducatif pour améliorer sa qualité. L'essentiel réside dans la gestion des ressources disponibles dans les écoles, collèges et lycées. Les relations entre le chef d’établissement et les autres enseignants, entre enseignants, entre enseignants et élèves, semblent décisives. De même, la relation entre ces acteurs et leurs superviseurs directs, inspecteurs et conseillers pédagogiques, reste cruciale. L'affaiblissement de l'inspection traditionnelle avec ses structures de soutien aux enseignants constitue une des causes clés de la détérioration de l’éducation nationale. Depuis quelques années, plusieurs autres modèles d’inspections sont mis en œuvre parmi lesquels figurent le modèle d’inspection centrale, le modèle de l’appui de proximité et le modèle de contrôle exercé sur le site de l’établissement scolaire. Le modèle d’inspection centrale veille à ce que toutes les écoles fonctionnent et effectuent leurs prestations de manière efficace comme c’est le cas au Royaume-Uni et en Nouvelle-Zélande. Pour le modèle d’appui de proximité, le rôle de l’inspection est d’aider de manière intensive les écoles ayant plus besoin d’aide et d’appui (Sri Lanka, Népal ou Inde). Dans le modèle de l’inspection exercée sur le site de l’école, le service d’inspection externe a disparu et son rôle est assumé au niveau central par d’autres dispositifs de contrôle de la qualité de l’éducation et au niveau local par l’école et la communauté environnante. Ce modèle, en vigueur en Finlande, au Danemark et en Islande, s’affiche diamétralement opposé, donc à l’inverse du modèle traditionnel qui prévaut dans la majorité des pays africains comme c’est le cas au Togo. Dans ces pays, les services d’inspection scolaire sont d’ailleurs fortement centralisés et leur rôle consiste à contrôler, à conseiller toutes les écoles et tous les enseignants sur les territoires nationaux. En vue d’innover dans ce domaine au Togo, certains éléments d’approche d’inspection scolaire deviennent pertinents pour le pays.

2 – Nécessité d’une réforme des structures de supervision de l’éducation nationale

Une analyse du modèle classique d’inspection au Togo met en évidence « l’absence » des corps d’inspecteurs là où ils sont attendus : dans l’établissement scolaire, auprès du directeur et des enseignants, dans un rapport fondé sur l’accompagnement, la recherche de solutions à partir du concret de leur travail d’éducation des fils et filles du pays. Le soutien professionnel dont a besoin les enseignants de la part de la hiérarchie supérieure n’est pas négligeable, toutefois il faut reconnaître que « c’est le directeur de l’école qui joue le rôle primordial dans l’encadrement des maîtres » (J. I. Martin et T. N. Châu, 1993). On observe que face aux problèmes des écoles, collèges, lycées et à la multiplication des priorités ministérielles, ce sont les « missions diverses », la participation à des groupes centraux de réflexion qui absorbent le temps des inspecteurs de l’éducation nationale. Cela éclaire la problématique actuelle de l’inspection de l’éducation nationale: plus l’inspecteur est requis sur le terrain par les acteurs pédagogiques pour contribuer à la professionnalisation de ceux-ci, plus il est convoqué dans des instances multiples, dispersées, éphémères, coupées du terrain, par l’autorité politique ou administrative. À observer l’inspecteur demeure aspiré par l’administration centrale qui l’utilise comme ressource pour ses propres besoins, et voilà la légitimité de son action évaluative décline. Le diagnostic national de la supervision rejoint « la conclusion la plus importante et la plus répandue à laquelle on soit parvenu, est que les inspecteurs sont trop éloignés de l’école, du collège et du lycée pour pouvoir leur consacrer une attention constante » (A. De Grauwe de l’IIPE, 1998 ). Le tableau critique de la situation d’inspection au Togo appelle un projet de rénovation du service de la supervision (contrôle, soutien, liaison) des établissements scolaires pour une meilleure qualité de l’éducation dans le pays. L’actuel modèle classique d’inspection devrait s’orienter vers l’appui de proximité qui comporte beaucoup d’éléments pertinents capables d’enrichir et de rendre plus vigoureux le processus d’inspection.

Le niveau central d’inspection scolaire gardera le mandat d’élaboration des politiques nationales d’inspection quand le niveau régional sera chargé de la formation des inspecteurs. Au niveau de la circonscription, une première catégorie d’inspecteurs sera chargée d’offrir exclusivement une inspection intensive et axée sur le perfectionnement des écoles, collège et lycées qui en ont plus besoin. La deuxième catégorie d’inspecteurs se charge de contrôler l’administration de tous les établissements scolaires. Au niveau de l’école, il faut emprunter au modèle de l’inspection exercée sur le site de l’école, le pouvoir du nouveau chef d’établissement beaucoup plus étendu pour procéder à l’inspection régulière des enseignants, décider de la nécessité de demander des conseils pédagogiques et l’appui des fonctionnaires de niveau supérieur chargés de la formation des enseignants. L’ensemble du personnel de l’école, du collège, du lycée devrait être incité à participer à l’auto-évaluation de l’établissement et à l’élaboration de plans de perfectionnement de l’établissement scolaire sous l’égide du directeur en partenariat avec les autres acteurs de l’environnement scolaire (communauté des parents d’élèves, entrepreneurs de la place, Eglises, confréries musulmanes, etc.) En modèle de l’appui de proximité revu et adapté au contexte de la tendance actuelle à une plus grande autonomie des établissements scolaires togolais, le directeur de l’établissement à côté du conseil de l’école, de l’inspecteur, deviendra un acteur clé du projet d’établissement scolaire axé sur les résultats éducatifs, donc la qualité de l’éducation.

3 – Comment les nouveaux rôles cruciaux d’inspecteur et de directeur d’établissement renforceront le système de supervision scolaire ?

 

Le temps des "barons", les inspecteurs et celui des "courroies de transmission", les directeurs des établissements scolaires, devrait être révolu. De fait, le nouveau directeur deviendrait un acteur local faisant chaque jour l'expérience d’un pouvoir facilitateur des processus éducatifs dans son environnement immédiat. Il va mesurer les effets des décisions à prendre et à garantir. Le directeur d’établissement serait en mesure de convoquer des réunions qu'il animera : équipe éducative, conseil de cycle, conseil des enseignants, conseil d'établissement, d’école, etc. Et même s'il est interdit au directeur d’établissement d'être ordonnateur d'un budget, il faudrait reconnaître que certaines coopératives scolaires constitueront un véritable fond financier des établissements. Faudra bien qu'un jour ou l'autre, le directeur dispose d'une autonomie financière lui conférerant un statut de véritable chef d'établissement. Pour diriger, ce responsable utilisera un certain nombre d'indicateurs précis donnant à son établissement une identité, orientant sa "politique". Ces indicateurs sont susceptibles de varier en fonction d'actions spécifiques inscrites dans un projet d’établissement. Les relations à l’intérieur de l’école seront gouvernées par le chef d’établissement disposant d’un leadership bien compris, c’est-à-dire quelqu’un qui facilite les processus de résolution des problèmes. En effet, « il existe aujourd’hui une tendance affirmée à considérer que le chef d’établissement a un rôle crucial à jouer dans l’amélioration du fonctionnement scolaire. Il est censé être l’élément moteur primordial des processus d’amélioration de la qualité de l’enseignement par la simulation des innovations pédagogiques et la transformation de son école en une véritable communauté d’enseignement-apprentissage » (G. Carron et Ta Ngoc Châu, 1998). La progression des activités de l’établissement serait consignée dans un livre de bord, qui permet au directeur ou chef d’établissement, au personnel, aux formateurs, aux parents d’élèves et aux autres partenaires de suivre les changements interviennant à l’intérieur de l’école ou de l’établissement scolaire.

Quant à l’inspecteur traditionnel, il aura à opérer une mutation importante. Il lui faudrait quitter sa « baronnie », cette féodalité octroyée par « le prince », pour occuper le terrain de l'évaluation et de la supervision de l’éducation nationale. Le nouveau inspecteur deviendra un médiateur et un garant, celui qui aide à construire en dernier recours des identités enseignantes, à partir des valeurs fondant les actes professionnels dans un établissement. Son  travail consisterait à établir le sens des activités qui s'éprouvent aux points de tension du système éducatif : tension entre les organisations horizontales et verticales, tension entre les acteurs : enseignants et partenaires, enseignants et élèves, tension entre les exigences de l'éducation et celles de l'instruction, tension entre les attentes de formation et les besoins, tension entre les programmes ou normes ou standards et les projets scolaires, tension entre l'expérience du sujet et l'exigence de l'institution, etc. Pour établir ces médiations, le nouveau inspecteur deviendra un professionnel de l'écoute et de la parole. L'essentiel de son travail se jouera dans les mots : de l'inspecteur à l'auditeur. L’inspecteur serait également un responsable posant des actes de parole qui lui sont spécifiques et constitutifs de sa mission d'évaluation de l’éducation nationale.

Si les deux nouveaux métiers ainsi définis sont reconnus comme différents, concurrents, ils deviendront complémentaires dans le nouveau contexte du pilotage de la qualité de l’éducation, pilotage décrit désormais comme « un processus de gestion interne consistant en un contrôle continu des intrants, des processus et des résultats afin d’identifier les forces et les faiblesses, proposer des actions et, prendre des mesures nécessaires pour obtenir des résultats fixés » (cours de G. Carron et A. De Grauwe de l’IIPE, 2004).  Au lieu de trouver sur le terrain éducatif des acteurs se contrariant au point de ne plus faire cohérence : l’inspecteur de l’éducation nationale et le directeur d’établissement scolaire, on rencontrera des professionnels s’attendant des uns et des autres des services qui ne s'opposent pas, mais se complètent.

Sans doute, les nouveaux métiers se définiront-ils par les concepts opératoires et les instruments qui les caractériseront. Et si le cadre de référence reste celui proposé par l'Etat républicain, assujetti aux principes démocratiques, il ne peut plus prendre la forme d'instructions, d'injonctions, de sentences comminatoires, mais d'orientations, de propositions d'action, de suggestions. Il y a là une exigence démocratique, et aussi un principe d'efficacité, tant la complexité du système éducatif reste grande et que toute proposition nouvelle, ou toute modification doit être interprétée, passée par les filtres de la subjectivité des acteurs éducatifs, chargés de la mise en œuvre de l’instruction publique.

Si les deux métiers définis s’obligent à coexister, au prix d'une mutation stratégique, les professionnels qui les exerceront ont tout intérêt à définir leurs rôles, dans leur spécificité, non plus en concurrence, toutefois en complémentarité. Le directeur d’établissement demeure avant tout un organisateur parce que formé au management, à l'intégration des conflits, à la négociation, à la mise en équilibre et en relation avec des structures dynamiques. L'inspecteur devient un médiateur, grâce à une certaine conception de l'évaluation scolaire, devenu dorénavant son champ d'exercice du métier. Dans ces conditions, le métier ne peut se confondre avec une fonction ou avec un emploi ou encore une mission ; il ne peut se définir entièrement par un statut, même si le statut reste une nécessité ; le métier est à inscrire dans l'ordre de la complexité. La profession s'exerce avec singularité, dans la diversité des rôles. Elle apparaît essentielle, à cause de cette complexité transformant l’inspecteur comme agent des espaces flous dans les zones de liberté, assurant la souplesse du fonctionnement système éducatif. Par lui, le système éducatif national et local concilie des exigences diverses, ainsi que les stratégies des acteurs. L’évolution de la gestion de l’établissement scolaire et de l’inspection de l’éducation nationale, souhaitée pourrait rencontrer des problèmes, voire des défis qu’il faudrait d’ores et déjà cernés pour envisager des solutions.

 

4 – Problèmes et défis liés à la réforme de l’inspection scolaire nationale

 

Pour rapprocher la supervision de l’école ou de l’établissement, il faudrait s’attendre à certains facteurs centrifuges qui perturberont le fonctionnement des nouvelles structures. Les défis ou problèmes seront de plusieurs ordres. Le premier est relatif au fait que le modèle de l’appui de proximité ne couvre pas toutes les écoles ou tous les établissements ; en cela ce modèle posera un défi à la cohérence du système éducatif à rechercher. Ensuite, la pauvreté du système d’information à la base sur lequel devrait s’appuyer les nouveaux superviseurs et la communauté est de nature à ralentir la mise en œuvre de la réforme. Elle nécessite absolument une base de données détaillée pour le pilotage local de la qualité de l’éducation. Or l’élaboration d’une base de données avec des informations essentielles sur le milieu, la qualité de la gestion de chacune des écoles et sur les résultats obtenus par les élèves demeure une tâche difficile.  L’autre catégorie de défis à relever est celle du changement de culture dans l’inspection et l’évaluation. Les nouveaux métiers de directeur d'école et d'inspecteur de circonscription imposeront une nouvelle culture technique et sociale. Ces métiers gagneront en complexité et en importance. Il convient de s'interroger sur leurs fonctions respectives, de comparer leurs activités, de distinguer ce qui fonde leur identité, de définir les nouvelles règles du jeu, de revoir les statuts du directeur, de l’inspecteur voire de l’école. Sinon ces acteurs si proches risqueront de s’enliser dans un conflit interpersonnel et se contrarier en permanence en développant des "stratégies" sans intérêt pour le service public. En plus s’ajoute le manque de pertinence des anciens manuels et des directives pour ce nouveau personnel. Un autre problème sous-jacent serait celui de cerner le profil d’hommes ou de femmes à recruter pour ces nouvelles fonctions. La participation de la communauté et autres partenaires de base à la gestion de l’école ou de l’établissent n’est pas évidente ; elle serait à cultiver au fil des ans par une meilleure communication. Enfin le problème de ressources financières et matérielles pourrait se poser à ces écoles qui ont besoin des moyens pour assumer leur responsabilité en se constituant en moteur de leur propre changement vers l’objectif de gagner la bataille du pilotage de la qualité de l’éducation.

Les services d'inspection, de supervision et d’évaluation rencontrent de nombreuses difficultés un peu partout aujourd’hui dans les pays en développement comme c’est le cas au Togo. Ils sont peu adaptés au nouvel environnement démocratique, marqué par une autonomie croissante des écoles et des disparités persistantes. La réforme envisagée a identifié précisément l’école comme le champ d'action par excellence où doit s’organiser et s’opérer le service d’inspection dans le cadre du modèle d’appui de proximité mais revu et adapté aux atouts du contexte local togolais. Le directeur et l’inspecteur deviendront des acteurs clés du projet de l’école axé sur les résultats et donc de la qualité de l’éducation.  L'objectif est de contrôler, soutenir et stimuler les écoles qui en ont plus besoin. Les inspecteurs seront basés au plus près des écoles qui seront désormais, dirigées par un nouveau type de directeur ayant un leadership reconnu. Ces inspecteurs doivent adapter leurs interventions et stratégies aux spécificités de chaque école en compagnie du directeur ou chef d’établissement et notamment se concentrer sur les écoles ayant le plus besoin de soutien. Réformer en profondeur exige une évolution de la culture professionnelle dans les services de direction d’écoles, d'inspection, de structures de développement des manuels scolaires et dans les ministères chargés de l’éducation nationale.

ALEZA Sohou, Université de Lomé