L’analyse du budget incrémentiel et du budget programme

Quelles que soient sa taille et son orientation politique, tout gouvernement national fait face à trois tâches difficiles dans la gestion des dépenses publiques : limiter les dépenses totales en rejetant certaines demandes de fonds publics ; canaliser les ressources vers des programmes faisant la promotion d'objectifs sociaux et économiques ; et financer des services et son propre fonctionnement. Trouver le bon équilibre entre ces tâches à travers les processus budgétaires conventionnels peut être difficile, spécialement dans les pays à faibles revenus qui connaissent des finances instables, une pauvreté retranchée et de nombreux besoins de développement non satisfaits. L'histoire de la budgétisation est pleine de réformes manquées qui visaient à rendre le processus moins incrémentiel et plus réaffectif. Le budget-programme est en fait issu d'une remise en question de la forme budgétaire incrémentielle. En quoi consistent ces deux types de budget ? La présente analyse exposera les principales caractéristiques des deux méthodes de préparation des budgets ainsi que leurs avantages et inconvénients puis s’attellera à cerner les conditions permettant une mise en œuvre d’un budget par programme du point de vue de la nomenclature, des informations utiles aux estimations budgétaires et du processus même de préparation du budget. Avant de voir les différents points, il devient nécessaire de définir le concept de budget.

1 – Eléments de définition du budget

Le budget, « c'est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État. » Mais c'est aussi l'ensemble des comptes décrivant pour une année civile toutes les ressources et toutes les charges de l’État. Si la définition de la politique reste affaire de gouvernement et consiste à développer une stratégie, le processus du budget consistera à prévoir une mise en place optimale des ressources nécessaires à la réalisation des objectifs stratégiques du gouvernement. Donc le caractère politique du budget ressort à travers les décisions en matière fiscale (niveau d'imposition et type d'imposition), les choix en matière de dépenses et la gestion de la question de l'équilibre budgétaire (comment assurer les dépenses de développement sans augmenter l'impôt tout en maintenant le déficit budgétaire dans une proportion acceptable ?) De la perspective politique du budget, il se dégage un processus budgétaire essentiellement fait de négociations et de jeux de pouvoir entre les différents acteurs. D'un point de vue économique, le budget demeure un outil permettant à l'Etat de produire et de mettre à la disposition de tous les citoyens des biens et services publics. A travers le budget l'on peut également soit relancer la croissance économique soit la resserrer par des mesures sur les dépenses ou sur les impôts. Quant à une autre perspective, celle administrative, elle appréhende le budget comme un plan pour l'accomplissement de fonction publique à l'intérieur d'une période de temps déterminée. Cette perspective est celle dans laquelle se situe le budget incrémentiel. 

2 – Le budget incrémentiel

La méthode d’établissement du budget, dans laquelle on ajoute un certain montant au chiffre de l’année précédente correspondant à une ligne budgétaire, un poste de dépenses particulières ou bien aux dépenses totales, est appelée la méthode incrémentielle ou le budget classique. Le budget incrémentiel reste ce budget qui assure la permanence de la structure budgétaire ; cette structure demeure inchangée et où les montants augmentent à un certain rythme en fonction par exemple du degré d’expansion d’un système éducatif et du taux d’inflation. Il s’agit de la méthode la plus traditionnelle, classique et fréquente pour effectuer les estimations budgétaires, car elle assure la continuité dans les dépenses déjà engagée et n’exige pas que l’on évalue et que l’on chiffre de façon précise les nouveaux besoins et les coûts. Elle paraît particulièrement commode et fréquente pour les administrations publiques, dont les ministères de l’Education, dans les pays où les dépenses passées sont relativement bien connues et où il est possible d’anticiper les besoins futurs. Et lorsque le gouvernement souhaite limiter l’augmentation des dépenses en fonction des recettes qu’il compte recevoir, le Ministère des finances fixe, dès le début de la préparation du budget des plafonds par secteur ou il fournit certaines indications visant à limiter les dépenses des ministères y compris le Ministère de l’Education Nationale qui à son tour établit des plafonds ou répercute les instructions sur les départements et services en fonction de leurs responsabilités. Les plafonds sont nécessaires pour fixer des limites à la croissance des dépenses et pour la contrôler, en liant les dépenses aux recettes escomptées, résultant de la situation économique et financière actuelle et avenir.

Les avantages de ce modèle budgétaire dévoilent qu’il demeure traditionnel, classique, simple et facile à appliquer. Et fixant un plafond global, il résout le problème de limites des recettes et donc des ressources de l’Etat. En identifiant clairement les structures administratives et les objets de dépenses, le budget incrémentiel permet un contrôle administratif et un contrôle comptable plus rigoureux et plus aisé. Le budget classique permet un contrôle global des secteurs et facilite le suivi de leur évolution d'une année à l'autre. On peut également, grâce à la répartition des dépenses par nature et selon les services gestionnaires, connaître les orientations et les priorités réelles du gouvernement.

Quant aux inconvénients de la méthode budgétaire incrémentielle, ils viennent de ce qu’elle paraît orientée vers les intrants. La budgétisation incrémentielle est une sorte de budget-objet procédant à une répartition des dépenses selon les structures administratives, énumère et fixe des montants pour les services, fournitures et investissements qui feront l'objet de dépenses. Le budget établi par cette méthode, se lie aux chiffres de l’année précédente à partir duquel il est construit. Il reproduit simplement sous forme de montants ajustés et ne permet pas d’éliminer facilement les postes de dépenses obsolètes et d’effectuer ainsi des économies budgétaires importantes lorsque c’est nécessaire en vue de créer de nouveaux autres postes de dépenses dont l’introduction exige de longs ajustements bureaucratiques. L'accent mis sur les contrôles de conformité et de procédure a amené les ministères dépensiers à se préoccuper davantage du respect des normes et des procédures au détriment d'une gestion efficiente atteignant des objectifs stratégiques. Dans ce processus budgétaire, simple conceptuellement, des ressources -inputs) sont injectées dans les divers organes de l’Etat afin de générer des prestations -outputs. Il y a donc peu ou pas de liens entre objectifs et ressources et dans le meilleur des cas, l’action de l’Etat pourra être efficace, mais peu d’instruments sont mis en place pour le vérifier.

Il devient évident qu’un tel système perd toute légitimité dès le moment où l’environnement politico-économique national et international exige un contrôle drastique des dépenses publiques. La crise économique des années 70 ; 80 ; 90 ; 2010 ; 2020 a provoqué d’énormes déséquilibres sur le plan macro-économique. Inflation, chômage et balance commerciale ont eu des répercussions néfastes sur la situation des finances publiques provoquant une explosion du solde net à financer et de la dette publique. Cette situation difficile reste à l’origine d’une réflexion sur le rôle socio-économique de l’Etat et plus particulièrement, sur sa fonction d’allocation des ressources à des objectifs multiples. Il était clair que l’input « budgeting » ne permettait plus à l’Etat de remplir pleinement son rôle et qu’une transformation du budget en un instrument de gestion par programme devenait nécessaire.

3 – Le budget par programme

Le budget programme est en fait issu d'une remise en question des formes budgétaires traditionnelles qui ignorent la question de l'utilité des activités et des objectifs stratégiques indispensables à atteindre. Le budget-programme se fonde sur des objectifs d'utilité, c'est-à-dire, ceux dont la réalisation va permettre de satisfaire les besoins réels de la population. Le budget-programme réalise une intégration réfléchie des autres types de budget. Il tient compte aussi des coûts, car il convient de produire et atteindre les objectifs de façon efficiente. Au moment des prévisions, les ministères emploient les objets de dépenses pour des estimations plus justes et l'exécution opérationnelle du budget-programme se basent sur ces mêmes objets de dépenses. Le budget-programme a été appliqué en 1961 pour la première fois par le secrétariat à la Défense des Etats Unis. Ce n'est qu'en 1965 que le Président américain Lyndon B. Johnson l'a généralisé à l'ensemble de l'administration fédérale américaine.

Le budget de programme fait la différence entre le but des dépenses et la nature des dépenses. Par exemple, il cherche à montrer que le ministère de l’éducation nationale a reçu une somme telle pour la formation des enseignants plutôt que de montrer que cette somme doit être consacrée à des dépenses opérationnelles comme les salaires, les rémunérations, les frais de mission, de voyage, de transport de personnels, en rapport avec la formation des enseignants. L’idée de budget par programme consiste à considérer les activités comme des aspects intermédiaires du processus permettant de passer des dépenses aux résultats en définissant alors les moyens nécessaires à leur réalisation.

La budgétisation par programme formalise ce lien à travers les procédures de compilation des estimations et de vote des crédits. Elle structure ces actions pour mettre les montants dépensés en rapport avec les produits ou d'autres résultats recherchés ou atteints. Cependant, il n'y a pas de format standard pour la budgétisation basée sur le programme. Certains gouvernements désignent tous documents présentant des données sur les produits ou les résultats sous le vocable de budget de programme. Un petit nombre de gouvernements a des critères plus exigeants et considère le budget de programme comme celui mettant expressément en rapport une augmentation des ressources et une augmentation des résultats. Cette stricte définition exigerait que le budget soit structuré de manière à démontrer comment chaque augmentation des dépenses affecte le volume ou la qualité des produits.  En réfléchissant sur la budgétisation basée sur le programme, la définition stricte devrait être considérée comme un idéal et non comme un guide pratique. Le but devrait être d'augmenter le montant et la pertinence des données de performance dans le budget. Même si les ressources ne sont pas affectées sur cette base, le budget de programme a l’avantage de jeter un éclairage sur l'utilisation des fonds publics. Ces avantages sont relatifs au fait que ce type de budget permet des analyses, des évaluations et une modification si nécessaire du budget-programme. Le budget par programme met l’accent à la fois sur les intrants, les processus et les extrants. Les objectifs à atteindre chaque année demeurent fixés et le budget se vote en conséquence. Les missions dans lesquelles s'inscrivent les programmes apparaissent d'actualité. Les objectifs proposés du programme ont un caractère opérationnel précis. Les justifications du programme s’expliquent par le fait que celui-ci réalise des priorités établies. L'importance du programme se comprend par ses accomplissements. Le coût budgétaire estime la mesure de l'effort consenti. Le programme prévoit de recenser les résultats obtenus, l'analyse et l'utilisation des résultats obtenus en vue d'une correction et d'une amélioration. Ce programme contient une définition des stratégies, des ressources et des délais. Un système de mesure des performances reste proposé. La finalité remplie par le programme s’axe sur les résultats à obtenir. Le budget-programme fournit un cadre de gestion permettant aux responsables de l’exécution de l’instrument de suivre physiquement et financièrement les activités dont ils ont la charge. Le système de gestion comptable s’intègre au système d’information qui fournit périodiquement les données physiques et financières nécessaires. Dans le système de budget-programme privilégiant le résultat final attendu, le contrôle peut porter sur l’essentiel qui n’est pas de dépenser, mais l’obligation de réaliser.

Quant aux inconvénients, à part le fait que cet outil budgétaire nécessite plus de personnels et semble complexe, les objectifs proposés du programme ont un caractère le plus souvent très général. L’enregistrement comptable pour la gestion n’est pas facilité par ce type de budget. Les justifications du programme sont essentiellement consacrées à la raison de la mise en œuvre de celui-ci. L'ensemble du champ d'action du programme paraît couvert et flou. Réaliser au mieux le programme suppose d'appliquer la réglementation qui l'encadre. L'importance du programme se rapproche par son coût budgétaire pris alors comme mesure de la performance, et l'allocation des ressources se justifie ou ne l'est pas du tout. La finalité remplie par le programme s’adapte aux outils et/ou aux moyens à utiliser. Quelles sont alors les conditions permettant une mise en œuvre d’un budget par programme ?

4 – Les conditions nécessaires pour une mise en œuvre du programme

La prise en compte des mutations locales et globales associée à une réelle volonté politique provoque dans plusieurs pays la mise en œuvre d’un budget par programme. En effet, le budget-programme apparaît susceptible de mieux contenir les ambitions d’une réforme majeure dans un pays. Ce nouveau système développé afin de remédier aux carences de l’instrument budgétaire traditionnel a essentiellement pour but de privilégier une approche managériale des dépenses publiques. Le processus budgétaire consiste donc à établir un budget de l’Etat qui reflète l’évaluation monétaire des ressources permettant de mener les activités nécessaires à la réalisation des projets dont les outputs satisfont aux objectifs opérationnels définis par une organisation, en l’occurrence l’Etat dans le cadre d’une politique spécifique déterminée. Le concept permet donc, si l’on choisit bien les programmes et objectifs, de mesurer l’efficacité et l’efficience des programmes à l’aide d’instruments tels que des indicateurs. L’analyse de la réforme situe bien une question fondamentale forgeant la nomenclature du budget-programme : qui fait quoi avec quels moyens ?

- Qui ?  C’est-à-dire, quel est l’organe responsable, le gestionnaire du programme ?

- Fait quoi ? C’est-à-dire, quels sont les projets et activités que l’organe responsable va entreprendre afin de créer les réalisations nécessaires - outputs, étant entendu que ces dernières doivent rencontrer les objectifs déterminés par le pouvoir politique.

- Avec quels moyens ? C’est-à-dire, quelles seront les ressources - inputs à mettre en œuvre pour créer les réalisations ? et ce dans une perspective parfois pluriannuelle permettant d’affiner la décision sur base du futur.

La mise en œuvre du budget par programme suppose aussi de communiquer des informations clés aux divers protagonistes appelés à apprécier et exécuter les politiques publiques et à exercer des arbitrages entre solutions concurrentes. La notion de budget par programme s’inscrit donc dans un cadre beaucoup plus large que le budget traditionnel - input budgeting, tant du point de vue temporel que conceptuel. Ce type de budget constitue en effet, le lien entre planification/programmation/contrôle. En amont, apparaît la planification, donc la perspective pluriannuelle qui donnera lieu lors de la budgétisation la mise en place de moyens nécessaires à l’obtention des réalisations programmées. En aval, les indicateurs permettent de déterminer la mesure dans laquelle les objectifs sont actés, le cas échéant, il s’impose la remédiation des écarts entre réalisations et prévisions.

Le cadre conceptuel et théorique étant tracé, vient l’analyse de la manière dont les concepts trouvaient leur application dans la réalité du processus de préparation du budget. Le budget-programme exige que toute prévision en matière de recettes et de dépenses respecte la procédure de budgétisation par objectif qui se définit comme suit :

-       Déterminer d'abord l'objectif à atteindre en réponse à un besoin ;

-       Recenser et évaluer toutes les alternatives (voies et moyens à présent utilisés, autres solutions envisageables) susceptibles de permettre la réalisation des objectifs ;

-       Choisir et organiser les moyens en vue d'atteindre l'objectif fixé. Il s'agit de mettre en place des programmes d'activités, de décrire les tâches assignées à chaque service, à chaque agent, de combiner les ressources humaines, matérielles et financières pour l'exécution des projets, en général pluriannuels ;

-       Budgétiser, c'est-à-dire évaluer les coûts de chaque programme et allouer des ressources pour l'exécution de sa tranche annuelle ;

-       Définir des indicateurs pour mesurer les performances afin de rendre compte au peuple qui ne peut apprécier notre gestion que si nous rendons publics nos objectifs et les indicateurs de performance les accompagnant.

 La mise en œuvre de la procédure venant d'être décrite, nécessite la maîtrise des mots et des concepts ci-dessous.

-       Le besoin : il peut être défini comme la demande d'un bien, d'un service ou d'une prestation faite à l'Administration - Education, Santé, Sécurité, Travail etc.

-       L'objectif : c'est le résultat désiré, le rendement, le résultat à atteindre pour répondre au besoin exprimé.

-       Le moyen : c'est le type de ressources utilisé ou les modalités d'organisation ou de combinaison des structures et des ressources pour réaliser les activités d'un programme.

-       L'activité : elle représente la combinaison et l'utilisation des ressources humaines, matérielles et financières pour réaliser les objectifs d'un programme.

-    Le programme : il constitue un groupe ou regroupement d'activités ou de projets visant à produire les biens, services et prestations pour répondre aux besoins exprimés.

-     Et l'évaluation : se fait à partir des données quantitatives et qualitatives aidant à porter un jugement sur les moyens employés et les résultats obtenus au regard des objectifs visés et des besoins à satisfaire.

Un principe à considérer dans l'élaboration du budget-programme reste celui relatif à l'interdépendance des éléments du budget qui constituent un système. Tout changement au niveau d'un élément entraîne des changements au niveau de tout le système. Une des premières qualités d'un objectif revient à être réaliste et réalisable. La fixation de l'objectif suppose que la notion soit bien maîtrisée par tous. Elle est vitale pour la mise en œuvre du budget-programme. Il apparaît primordial de cerner avec précision certains concepts et de les distinguer d'autres notions.

-       La mission : La mission est la raison d'être d'une organisation. Elle a une dimension de portée générale et habituellement de longue durée. L'une des missions confiées au Ministère de l’Education de Base consiste à : « assurer un enseignement de qualité à tous les enfants d'âge scolaire. »

-       Le but : Le but s’attache à ce que l'on propose d'atteindre sans préciser les conditions dans lesquelles il paraîtra atteint. Il reste l'expression d'une intention. Le but doit être une émanation de la mission. Ainsi, le but retenu par le Ministère de l’Education de Base pour remplir sa mission est : « Faire acquérir des savoirs, savoir-être et savoir-faire de base aux jeunes de 6 à 15 ans dans un cadre scolaire. »

-        L'objectif : L'objectif est un résultat à atteindre dans un délai déterminé. Il se définit en terme spécifique et se porte mesurable dans le temps et dans l'espace. Sa formulation s’impose stricte, sans équivoque ni ambiguïté. L'objectif comprend des critères d'appréciation permettant d'en évaluer le degré de réalisation. L'objectif émane du but. Par exemple, un des objectifs que le Ministère de l’Education de Base pourrait retenir pour atteindre le but ci-dessus devient : « Accroître l'offre éducative en faisant passer le taux de scolarisation net de 80% en 2025 à 100% en 2035. 

 Quelles sont alors les caractéristiques d'un bon objectif ? 

-       Le résultat : l'objectif décrit le résultat attendu et non le moyen. Il précise le « quoi » sans rien dire du comment.

-       Contrôlable et/ou mesurable : l'on doit pouvoir contrôler le degré de réalisation de l’objectif mesurable en terme de quantité et de qualité.

-     Spécifique : l'objectif ne concerne qu'un seul résultat attendu, c'est-à-dire, ne contient qu'un seul élément de la situation désirée.

-       Réaliste : l'objectif reste quelque chose à atteindre, donc réalisable.

-       Le défi : l'objectif stimule et représente un défi significatif.

-       Echéance : l'objectif précise le délai dans lequel il sera atteint en fixant une échéance précise de réalisation.

-    Désirable : l'objectif se conforme aux orientations de l'Organisation qui les fixe et vise à satisfaire un besoin exprimé. 

Les erreurs à ne pas commettre en matière de fixation d’objectifs concerne : 

-       Retenir un trop grand nombre d'objectifs.

-       Confondre objectif et activité.

-       Définir des objectifs n’étant pas les siens.

-       Changer d'objectif au moindre obstacle rencontré.

-       Ne pas définir un objectif parce que moins facile à mesurer.

-       Ne pas mesurer l'atteinte des objectifs en terme de qualité et/ou de quantité.

Enfin, dans le cadre de l'élaboration du budget-programme, les objectifs pourraient être fixés au plan national par le responsable du département et chaque structure centrale ou déconcentrée, dans le cadre de la réalisation de l'objectif national, se fixerait à son tour des objectifs en rapport avec ses attributions et ses compétences. En clair, toutes les structures de la base au sommet de l’Etat seraient impliquées dans la prévision, la préparation et par la suite dans l'exécution du budget-programme.

Le budget-programme est en fait issu d'une remise en question des formes budgétaires traditionnelles qui ignorent la question de l'utilité des activités et objectifs. La réforme budgétaire a considérablement modifié le paysage budgétaire de beaucoup de pays. A une approche comptable du budget devait se substituer une approche managériale du budget ayant pour but d’améliorer la gestion des moyens disponibles et ce faisant, de rentabiliser au mieux les dépenses publiques. La nouvelle approche bien que pragmatique, implique de concevoir le service public de manière moins bureaucratique. Des concepts tels qu’objectifs, programmes, planification, efficience font désormais partie du jargon des managers publics, ceux-ci étant aidés dans leur tâche par l’utilisation des technologies de l’information et de communication. 

Il n’en reste pas moins qu’un certain nombre de problèmes subsistent, les moins importants n’étant certainement pas celui du nécessaire changement des mentalités ni celui de la pertinence des informations transmises aux divers niveaux de contrôle et d’évaluation. Le changement des mentalités et l’adhésion des divers niveaux de management à ce vaste projet de budget par programme requiert la mise en place des structures de formation, d’information et de communication. Un effort devrait être fait dans ces domaines. En ce qui concerne la pertinence des informations transmises, une analyse critique de la structure de programmes s’imposait si l’on voulait faire du budget un réel instrument de gestion exploitable à divers niveaux de management. Dans tous les cas, l’actuelle réforme se caractérise par sa progressivité et son caractère dynamique.

ALEZA Sohou, Université de Lomé.